《護(hù)士管理辦法（草案）》起草說(shuō)明

一、背景情況

　　護(hù)理工作是醫(yī)療衛(wèi)生工作的重要組成部分，與醫(yī)療安全和醫(yī)療質(zhì)量息息相關(guān)，護(hù)士在醫(yī)療、預(yù)防、保健和康復(fù)工作中發(fā)揮著重要作用。建國(guó)以來(lái)，國(guó)家先后發(fā)布了《醫(yī)士、藥劑士、助產(chǎn)士、護(hù)士、牙科技士暫行條例》（政務(wù)院1952年發(fā)布，因各種原因而停止施行）、《國(guó)家衛(wèi)生技術(shù)人員職務(wù)名稱(chēng)和職務(wù)晉升條例》（衛(wèi)生部1956年發(fā)布）、《衛(wèi)生技術(shù)人員職稱(chēng)及晉升條例（試行）》（國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，衛(wèi)生部1979年發(fā)布）和《關(guān)于加強(qiáng)護(hù)理工作的意見(jiàn)》（衛(wèi)生部1979年發(fā)布）等法規(guī)、規(guī)章和文件，但由于沒(méi)有建立起嚴(yán)格的考試、注冊(cè)和執(zhí)業(yè)管理制度，致使護(hù)理隊(duì)伍整體素質(zhì)難以提高，醫(yī)療質(zhì)量難以保證。

　�。ㄒ唬┐罅课唇�(jīng)專(zhuān)業(yè)培訓(xùn)和未經(jīng)正規(guī)專(zhuān)業(yè)培訓(xùn)的人員涌進(jìn)護(hù)士隊(duì)伍。雖然衛(wèi)生部、勞動(dòng)人事部曾經(jīng)多次明令禁止各地安插非衛(wèi)生技術(shù)人員從事衛(wèi)生技術(shù)工作，但由于沒(méi)有一部關(guān)于護(hù)士資格管理的法規(guī)，各級(jí)醫(yī)療機(jī)構(gòu)無(wú)法阻止這一現(xiàn)象的發(fā)生。

　　根據(jù)我部1985年的調(diào)查，在當(dāng)時(shí)全國(guó)63萬(wàn)護(hù)士中，未經(jīng)專(zhuān)業(yè)培訓(xùn)和未經(jīng)正規(guī)專(zhuān)業(yè)培訓(xùn)的占30％。山東省1990年調(diào)查顯示，全省30至39歲的護(hù)士中，47.19％未經(jīng)系統(tǒng)專(zhuān)業(yè)培訓(xùn)。1987年我國(guó)共有護(hù)士（師）717596人，至1988年增至829261人，一年內(nèi)便增加了111665人，而同期的護(hù)理專(zhuān)業(yè)畢業(yè)生總數(shù)僅有34562人，其余進(jìn)入護(hù)士隊(duì)伍的66103人中，大部分是未經(jīng)專(zhuān)業(yè)培訓(xùn)或未經(jīng)正規(guī)專(zhuān)業(yè)培訓(xùn)的人員。

　�。ǘ�）護(hù)理教育萎縮，損害了護(hù)理事業(yè)的基礎(chǔ)由于各地大量安插未經(jīng)專(zhuān)業(yè)培訓(xùn)和未經(jīng)正規(guī)專(zhuān)業(yè)培訓(xùn)的人員從事護(hù)士工作，擠占了護(hù)士崗位，使大量正規(guī)護(hù)理專(zhuān)業(yè)畢業(yè)生難以安排工作，形成“護(hù)理專(zhuān)業(yè)畢業(yè)生過(guò)�！钡募傧�，致使一些地區(qū)為此停辦了一批衛(wèi)、護(hù)校和減少護(hù)理專(zhuān)業(yè)招生人數(shù)。此外，由于沒(méi)有嚴(yán)格的護(hù)士資格管理法規(guī)，助長(zhǎng)了各地亂辦學(xué)的歪風(fēng)，阻礙了護(hù)理教育質(zhì)量的提高。這些都嚴(yán)重影響了護(hù)理隊(duì)伍的建設(shè)，損害了護(hù)理事業(yè)的基礎(chǔ)。

　�。ㄈ�）護(hù)理事故難以控制，醫(yī)療護(hù)理質(zhì)量無(wú)法保證。由于護(hù)理隊(duì)伍整體素質(zhì)不高，又沒(méi)有建立嚴(yán)格的護(hù)士執(zhí)業(yè)許可和執(zhí)業(yè)管理制度，致使護(hù)理事故時(shí)有發(fā)生，醫(yī)療質(zhì)量難以保證。

　　二、制定本《辦法》的必要性

　　護(hù)士資格考試制度和護(hù)士執(zhí)業(yè)許可制度是世界各國(guó)護(hù)士管理的成功經(jīng)驗(yàn)，我國(guó)應(yīng)當(dāng)借鑒這一經(jīng)驗(yàn)，并結(jié)合我國(guó)的實(shí)際情況，建立我國(guó)的護(hù)士執(zhí)業(yè)資格考試制度和護(hù)士執(zhí)業(yè)許可制度。

　�。ㄒ唬�實(shí)行護(hù)士執(zhí)業(yè)資格統(tǒng)一管理的制度，是提高我國(guó)護(hù)士質(zhì)量的根本保證。我國(guó)護(hù)理教育比較薄弱，各地培養(yǎng)的護(hù)理專(zhuān)業(yè)畢業(yè)生的理論水平和實(shí)際能力參差不齊，有些不能勝任臨床護(hù)理工作，實(shí)行護(hù)士執(zhí)業(yè)資格考試制度可以促進(jìn)護(hù)理教育質(zhì)量的提高，保證臨床用人的基本理論水平和基本技能，從而保證護(hù)士質(zhì)量。

　�。ǘ�）建立護(hù)士執(zhí)業(yè)資格考試制度和護(hù)士執(zhí)業(yè)許可制度，是遏止安插未經(jīng)專(zhuān)業(yè)培訓(xùn)和未經(jīng)正規(guī)專(zhuān)業(yè)培訓(xùn)的人員從事護(hù)士工作的有效手段。以往之所以對(duì)安插未經(jīng)專(zhuān)業(yè)培訓(xùn)和未經(jīng)正規(guī)專(zhuān)業(yè)培訓(xùn)的人員從事護(hù)士工作的現(xiàn)象屢禁不止，其中一個(gè)重要的原因是沒(méi)有建立護(hù)士執(zhí)業(yè)資格考試制度和護(hù)士執(zhí)業(yè)許可制度，沒(méi)有一個(gè)統(tǒng)一的尺度來(lái)衡量什么是合格護(hù)士，傳統(tǒng)的職務(wù)職稱(chēng)管理制度和人事管理制度由于評(píng)定和管理權(quán)限過(guò)于分散，隨意性太大，難以杜絕未經(jīng)專(zhuān)業(yè)培訓(xùn)和未經(jīng)正規(guī)專(zhuān)業(yè)培訓(xùn)的人員進(jìn)入護(hù)士隊(duì)伍。建立護(hù)士執(zhí)業(yè)資格考試制度和護(hù)士執(zhí)業(yè)許可制度，統(tǒng)一全國(guó)護(hù)士上崗的基本資格，并由衛(wèi)生行政部門(mén)統(tǒng)一管理護(hù)士的執(zhí)業(yè)許可，可以有效地遏止安插未經(jīng)專(zhuān)業(yè)培訓(xùn)和未經(jīng)正規(guī)專(zhuān)業(yè)培訓(xùn)的人員從事護(hù)士工作。

　　（三）建立護(hù)士執(zhí)業(yè)資格考試制度和護(hù)士執(zhí)業(yè)許可制度，是保證醫(yī)療護(hù)理質(zhì)量和保護(hù)公民就醫(yī)安全的根本措施�，F(xiàn)行的護(hù)理管理制度一方面無(wú)法保證護(hù)士隊(duì)伍的整體素質(zhì)，另一方面大量的護(hù)理員頂替護(hù)士上崗，從而使護(hù)理質(zhì)量難以保證，并造成許多護(hù)理事故。建立護(hù)士執(zhí)業(yè)資格考試制度和護(hù)士執(zhí)業(yè)許可制度，可以從根本上改變這種狀況。

　　三、起草過(guò)程

　　我部自1985年開(kāi)始起草《中華人民共和國(guó)護(hù)士法》的工作，幾年來(lái)通過(guò)研究國(guó)內(nèi)外有關(guān)資料文獻(xiàn)，總結(jié)建國(guó)以來(lái)護(hù)士管理的成功經(jīng)驗(yàn)，并對(duì)我國(guó)護(hù)理隊(duì)伍的現(xiàn)狀作了較深入的調(diào)查研究，起草出《中華人民共和國(guó)護(hù)士法（草案）》。在此基礎(chǔ)上，經(jīng)過(guò)召開(kāi)座談會(huì)、書(shū)面征求意見(jiàn)等多種形式，聽(tīng)取了全國(guó)各地的衛(wèi)生行政部門(mén)、有關(guān)專(zhuān)家學(xué)者、各級(jí)各類(lèi)醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)的護(hù)士、護(hù)理管理人員以及國(guó)務(wù)院有關(guān)部委、解放軍總后衛(wèi)生部等各方面的意見(jiàn)，對(duì)原稿幾經(jīng)修改和完善。

　　為配合即將施行的《醫(yī)療機(jī)構(gòu)管理?xiàng)l例》的實(shí)施，盡快建立護(hù)士資格考試制度和護(hù)士執(zhí)業(yè)許可制度，經(jīng)反復(fù)論證，決定先制定《護(hù)士管理辦法》，在原《中華人民共和國(guó)護(hù)士法（草案）》的基礎(chǔ)上起草了《護(hù)士管理辦法》。

　　四、幾點(diǎn)說(shuō)明

　�。ㄒ唬�《護(hù)士管理辦法》的宗旨：《護(hù)士管理辦法》（以下稱(chēng)《辦法》）是為了加強(qiáng)護(hù)士管理，提高護(hù)理質(zhì)量，保障醫(yī)療和護(hù)理安全，保護(hù)護(hù)士的合法權(quán)益（第一條）。

　　（二）關(guān)于《辦法》中護(hù)士的概念：本《辦法》所稱(chēng)“護(hù)士”是法律意義上的護(hù)士，即“按本辦法規(guī)定取得《中華人民共和國(guó)護(hù)士執(zhí)業(yè)證書(shū)》并經(jīng)過(guò)注冊(cè)的護(hù)理專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員”（第二條），這不同于護(hù)理職稱(chēng)序列中的“護(hù)士”，而是作為一個(gè)職業(yè)（護(hù)士職業(yè)）的從業(yè)人員的統(tǒng)稱(chēng)。本《辦法》中的“護(hù)士”不包括助產(chǎn)士。

　�。ㄈ�）關(guān)于護(hù)士執(zhí)業(yè)資格的管理：護(hù)士執(zhí)業(yè)資格是具有從事護(hù)士工作的基本理論和實(shí)踐能力水平的標(biāo)志，它涉及臨床護(hù)理質(zhì)量和病人醫(yī)療安全，護(hù)士執(zhí)業(yè)資格管理是醫(yī)政管理的一項(xiàng)的重要內(nèi)容。

　　《辦法》規(guī)定了參加護(hù)士執(zhí)業(yè)考試的基本資格，即“獲得普通中等衛(wèi)生（護(hù)士）學(xué)校護(hù)理專(zhuān)業(yè)以上畢業(yè)文憑者”（第七條）。該規(guī)定體現(xiàn)了本《辦法》的宗旨——提高護(hù)理質(zhì)量、促進(jìn)護(hù)理教育和護(hù)理學(xué)科的發(fā)展。據(jù)統(tǒng)計(jì)，全國(guó)護(hù)士總數(shù)在1980至1985年間平均每年增加3.424萬(wàn)；1985至1990年間平均每年增加6.75萬(wàn)；1990至1991年增加3.74萬(wàn)，預(yù)計(jì)今后五年內(nèi)全國(guó)護(hù)士年人數(shù)的遞增需求量每年不超過(guò)5萬(wàn)，從教育司提供的資料看，目前我國(guó)普通中等衛(wèi)生（護(hù)士）學(xué)校護(hù)理專(zhuān)業(yè)培養(yǎng)能力可達(dá)6～9萬(wàn)畢業(yè)生／年，完全可以滿(mǎn)足臨床對(duì)新護(hù)士的需求。部分偏遠(yuǎn)落后地區(qū)可以通過(guò)定向培養(yǎng)等方法滿(mǎn)足基本需求。

　　《辦法》規(guī)定了免考條件，即具有大專(zhuān)以上護(hù)理專(zhuān)業(yè)學(xué)歷和在省級(jí)以上衛(wèi)生行政部門(mén)確認(rèn)免考資格的普通中等衛(wèi)生（護(hù)士）學(xué)校護(hù)理專(zhuān)業(yè)畢業(yè)的，可以免于護(hù)士執(zhí)業(yè)考試（第七條）。目前我國(guó)的護(hù)理教育仍以中專(zhuān)為主，大專(zhuān)和本科較少，但質(zhì)量較高。規(guī)定取得大專(zhuān)以上學(xué)歷者免考有利于促進(jìn)高等護(hù)理教育，同時(shí)規(guī)定具有較高教學(xué)質(zhì)量的普通中專(zhuān)衛(wèi)（護(hù)）校的畢業(yè)生免考，可以減輕畢業(yè)生負(fù)擔(dān)，也符合我國(guó)的國(guó)情。

　　護(hù)士執(zhí)業(yè)考試合格即取得護(hù)士執(zhí)業(yè)的基本資格，但取得護(hù)士執(zhí)業(yè)資格的人還不是法律意義上的護(hù)士，她還必須經(jīng)過(guò)注冊(cè)。

　�。ㄋ模╆P(guān)于執(zhí)業(yè)注冊(cè)：注冊(cè)是行政機(jī)關(guān)行使許可權(quán)的一種形式。取得護(hù)士執(zhí)業(yè)資格的人經(jīng)護(hù)士執(zhí)業(yè)注冊(cè)后，便成為法律意義上的護(hù)士，享有護(hù)士的權(quán)利，并履行護(hù)士的義務(wù)。

　　《辦法》規(guī)定護(hù)士注冊(cè)的有效期為二年，護(hù)士注冊(cè)期滿(mǎn)前六十日可按規(guī)定辦理再次注冊(cè)（第十六條），并規(guī)定注冊(cè)時(shí)必須繳驗(yàn)的證明（第十四條），其中“省級(jí)衛(wèi)生行政部門(mén)規(guī)定提交的其他證明”是指省、自治區(qū)、直轄市根據(jù)本地的情況，可以規(guī)定參加繼續(xù)教育作為護(hù)士再次注冊(cè)的條件，以促進(jìn)護(hù)士的知識(shí)更新和水平的提高，具體要求由各省、自治區(qū)、直轄市在實(shí)施細(xì)則中規(guī)定。

　　《辦法》規(guī)定連續(xù)五年以上未經(jīng)注冊(cè)者申請(qǐng)注冊(cè)，必須按省、自治區(qū)、直轄市衛(wèi)生行政部門(mén)的規(guī)定進(jìn)行三個(gè)月的臨床實(shí)踐，并向注冊(cè)機(jī)關(guān)提交有關(guān)證明，方可辦理注冊(cè)（第十七條）。這一規(guī)定主要是考慮到臨床醫(yī)學(xué)和護(hù)理學(xué)技術(shù)發(fā)展較快，因各種原因脫離護(hù)士崗位多年后重新做護(hù)士，必須有一個(gè)熟悉和適應(yīng)的過(guò)程，必須經(jīng)過(guò)重新學(xué)習(xí)，才能保證醫(yī)療護(hù)理安全。

　　《辦法》規(guī)定的不予注冊(cè)的情形包括因健康原因不能或不宜執(zhí)行護(hù)理業(yè)務(wù)（第十八條第（二）項(xiàng)）和其它不宜從事護(hù)理業(yè)務(wù)的（第十八條第（五）項(xiàng)）。前者主要是針對(duì)盲、聾、啞、肢體或精神殘疾以及法定傳染病的發(fā)病期等情況；后者主要是針對(duì)品行等情況。

　�。ㄎ澹╆P(guān)于執(zhí)業(yè)管理：實(shí)行護(hù)士執(zhí)業(yè)許可制度即按本《辦法》規(guī)定注冊(cè)者方可從事護(hù)理業(yè)務(wù)（第十九條）。同時(shí)，《辦法》規(guī)定了兩種例外的情況：護(hù)理專(zhuān)業(yè)在校生或畢業(yè)生進(jìn)行專(zhuān)業(yè)實(shí)習(xí)，以及連續(xù)五年以上未經(jīng)注冊(cè)者在注冊(cè)前進(jìn)行臨床實(shí)踐的，必須按衛(wèi)生部的有關(guān)規(guī)定，在護(hù)士的指導(dǎo)下進(jìn)行（第十九條第二款）；護(hù)理員從事生活護(hù)理工作，必須在護(hù)士的指導(dǎo)下進(jìn)行（第二十條）。該規(guī)定一方面強(qiáng)調(diào)了護(hù)士的職業(yè)壟斷權(quán)，未經(jīng)注冊(cè)者（包括護(hù)理員）不得從事護(hù)士工作，另一方面也明確了護(hù)士對(duì)護(hù)理員和實(shí)習(xí)生進(jìn)行業(yè)務(wù)指導(dǎo)的法律責(zé)任。